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碳配额分配配额分配的核心要素 配额分配主题 分配主体有企业与设施两类。 以企业为分配主体时，即以企业所有排放为边界，包括生活及办公用能。这种方法的优点是历史数据完整、计算简便，但也存在分配不明确、管理条理性差的缺点。 以设施为分配主体时，即分配与核定的边界为企业内每个可分割的生产设施。这种方法便于管理并有利于形成有效计量系统，但历史数据获取有一定难度且核查要求高。 配额分配周期 核定和分配的周期，是指多久对每个主体的配额量进行一次核定，多久开展一次分配。换一个角度来说，就是指在多长的时间内，主体的配额量是确定的;每多长时间可以获得一次配额。 假设以三年为一个周期，配额的核定和分配周期可形成三种方案∶ 方案一为每年核定、每年分配。它的优点是灵活性较强，可随时对分配情况进行调整。缺点是在同一阶段内分配方式的统一性差，不利于企业形成合理预期和减排动力。 方案二为三年核定、每年分配。它的优点是同一阶段内分配的统一性强，缺点是分配.调整余地小。 方案三为三年核定、一次分配。它的优点是分配的统一性强，企业有明确的预期，有利于交易市场形成和价格发现，缺点是灵活性较差，需要通过宏观调控等方式调整配额。 配额分配类型 碳排放权交易体系中，由政府主管部门对纳入体系内的控排企业分配碳排放配额，碳排放权分配类型大体分为免费分配和有偿分配两种。 免费分配是政府主管部门将碳排放权免费发放给控排对象，包括基准线法、历史强度法和历史排放总量法。 免费分配法的缺点主要有∶ ● 过多的免费分配可能减少市场的流动性，从而增加价格的波动 ● 分配配额实际上意味着在不同的行业和企业之间分配"财富"—它既可以用来纠正分配带来的负面影响（比如，某个行业成本过高），也可以增加该影响 ● 基于不同的分配结构，免费分配可能降低对投资者的价格信号（例如高碳行业获得更多的免费配额），而这也会减缓向低碳经济的过渡 ● 基于不同的分配结构，向新企业免费发放配额，有可能会激励高排放行业 ● 如果企业可以将配额的成本转嫁到消费者身上，免费分配等于提供了"意外之财"
这些缺点并非必然，可以通过分配方法设计和配套政策降低不利影响。在试点阶段，由于市场尚不成熟，宜采用无偿分配。
有偿分配可以采用拍卖或者固定价格出售方式进行。国际上一般认为有偿分配可形成一定收入，并通过将该部分收入专门用于支持企业开展节能改造和发展新能源，从而能激励企业创新，提高能源效率，实现良性循环。 在碳市场实践操作中，多采用免费分配和有偿分配相结合的方式。
免费配额分配方法 01 历史排版法 历史排放总量法也称为"祖父法"，是不考虑排放对象的产品产量，只根据历史排放值分配配额的一种方法，以纳入配额管理的对象在过去一定年度的碳排放数据为主要依据，确定其未来年度碳排放配额。 碳排放配额=总量×（该设施或企业在历史基准期的排放量/历史基准期排放总量 ） 历史基准期的选择可以考虑最近的一年或几年的平均、具备较完备和精确的排放数据、以及政府规定的减排目标的基线期，当然，也应注意该时期与预计实施排放权交易体系的时期之间的经济发展状况、产业结构等的相似性。 02 基准线法 基准线即"碳排放强度行业基准值"，是某行业的代表某一生产水平的单位活动水平碳排放量，主要用于碳排放权交易机制中的配额分配，是基准线法的主要依据。 基准线法又称为标杆法，指基于行业碳排放强度基准值分配配额。 若采用行业基准法进行配额分配，其配额计算满足以下基本框架∶ 首先，配额分配和履约的二氧化碳排放量是相互对应的，两者的边界应一致，即针对这一边界内的排放设施发放的配额，在履约时也是通过核算这一边界内的排放水平确定需要上缴的配额量。 基准式最大的优点是公平，即两个除了排放水平不同其他各方面都很相似的设施将会被平等对待，排放量相对较高的设施不会获得更多的排放配额。其主要劣势和难点在于，由于行业、产品、生产工艺的不同可能导致排放率标准的不同，因此基准确定较为复杂，对数据要求较高。 其中，关于基准线的划定，需要做两步工作∶ 1） 行业划定 涉及大型固定排放源（通常为每年二氧化碳排放量超过（含）26，000吨）的排放交易体系，将涵盖发电及能源密集型行业几乎全部燃烧设施。但这些行业可能存在一些不同的产品子行业。 排放交易体系中需要权衡行业数量和集中程度/行业总量水平。平衡的关键是在合理准确描述一个行业/子行业的产品通用性和数据可用性的同时，保证足够的行业总量，以便于管理。 同样，如果一个行业规模太小，或分布不均，无法确立实用的基准值，则必须通过其他配额分配方法，来鼓励和激励行业实施改进。 2)行业排放数据确定行业基准 行业排放数据收集是关键。国家政府难以掌握设施级别的生产数据和排放数据。因此，需要进行行业普查。这些数据是免费配额分配的关键，将决定企业经济利益，因此需要进行核查和验证。生产数据处理可能需要聘请外部顾问，并确保其对生产数据保密。 决定生产和排放数据的基线非常重要。周期越长需要的数据就越多，但更有可能将影响排放量的问题平均化，包括经济衰退、设施生产周转和产能更换/升级/去瓶颈，以及新技术和方法的推出等。 最后需要确定行业二氧化碳排放基准水平。按行业平均水平确立基准，可能对低效率设施的改进激励不足，并导致效率最高的生产者配额盈余较多. 03 历史强度法 历史强度法是指根据排放单位的产品产量、历史强度值、减排系数等分配配额的一种方法。市场主体获得的配额总量以其历史数据为基础，根据排放单位的实物产出量（活动水平）、历史强度值、年度减排系数和调整系数四个要素计算重点排放单位配额的方法。 有偿配额分配方法 （1）拍卖 有偿分配通常是碳配额拍卖，指政府主管部门通过公开或者密封竞价的方式将碳排放配额分配给出价最高的买方。碳配额拍卖是一种同质拍卖，即竞拍者对同一种商品（配额）在不同的价格水平上提出购买意愿，最终以某种机制确定成交价格。配额拍卖的来源主要是储备配额。 （2）固定价格出售 固定价格出售是政府主管部门综合考虑温室气体排放活动的外部成本、温室气体减排的平均成本、行业企业的减排潜力、温室气体减排目标、经济和社会发展规划以及碳排放权交易的行政成本等因素，制定碳排放配额的价格并公开出售给纳入碳体系的控排主体。 配额分配的原则 差异化 碳交易市场应能优化资源配置，引导企业实现低成本的主动减排，形成内在节能减碳的激励机制。市场化与政府调控并非矛盾的，而是互相补充和促进。 差异化分配一兼顾公平性 公平性对政策的可行性和生命力具有重要影响。公平性要平衡新老企业和不同能力的企业，也要考虑在排放权交易区域内的企业与外部的竞争关系。 "早期行动"情况纳入分配主要是从公平角度考虑。在没有政策或超出现有政策强制规定范围的先期节能减排行动的企业，相比其他没有采取节能减排措施的企业， 不应该在配额分配时被置于劣势。 可操作性 设计机制时应简单化，避免过长或过于繁琐的前期准备，以便分配方案可以得到迅速实施。 配额分配的工作流程 配额分配的工作流程是一项非常重要的内容。由于分配方法的不同，分配流程也有不同。 直接分配 对于历史法或历史强度法的企业，一般事先明确各企业的碳排放配额数，在分配方案下发的同时或稍后直接分配配额。 预分配方法 对于采用基准线分配的行业，计算重点排放单位配额量使用的数据是企业在履约年度的实际产量。 具体流程为∶ （1） 制定配额分配方法∶国家主管部 门 （2） 出台配额分配技术指南∶国家主管部门确定各纳入行业的配额分配具体方法、公式及参数、分配程序及其他具体要求。 （3） 配额预分配∶省级主管部门依照配额分配方法和技术指南的要求，基于与配额分配年度最接近的历史年份的主营产品产量（服务量）等数据，初步核算所辖区域内纳入企业的免费发放配额数量。 （4） 确定最终配额数量∶省级主管部门依照最终确定的配额分配方法和技术指南的要求，基于配额分配年度的主营产品产量（服务量）、新增设施排放量等核查数据，核算所辖区域内纳入企业的最终配额数量，多退少补。经国家主管部门批准后，在注册登记系统中作为最终配额数量，进行登记。 配额分配的国际经验 在此汇总了等欧盟排放交易体系（EUETS）、美国区域温室气体行动（RGGI)、美国加州总量控制与交易计划有关"配额分配"规则∶ 欧盟排放交易体系（EUETS） 第一、二阶段∶（2005-2007，2008-2012） ●各成员国通过"国家分配方案"进行配额分配，欧盟委员会审核（有驳回原方案，并降低配额的权力） ●以免费分配为主（基于历史排放的"祖父法"），规定第一阶段拍卖最多5%的配额，第二阶段10%，实际分别是0.13%和3% ●各成员国被要求在 2005年3月31日前提交第一阶段的国家分配方案（实际提交从2005年2月到2006年初），第二阶段要求至少提前18 个月提交，欧盟委员会用6个月审查 第三阶段∶（2013-2020） ●电力行业100%拍卖（极个别例外） ●取消“国家分配方案”，欧盟统一的针对其他行业的免费发放（基于基准法)：高能耗且面临国际竞争的行业获得100％免费配额：其他行业获得 80％，到2020年免费配额降到 30%，2027年到0 ●新进企业： ●预留并免费分配配额，采用基准法；为了公平对待新进入者，且避免成员国在吸引新投资方面处于不利地位 ●第一阶段预留配额占总量3％，各国不一；通常采用先到先得，迟到者需从市场购买(意大利、德国政府在市场上购买并免费发给新进企业） ●预留配额剩余各国处理方法不一：大多数选择在市场上拍卖，小部分国家选择统一废除 ●关闭企业： ●基本上采用收回原先分配的配额；为了避免提供停业激励 ●瑞典和荷兰允许停业设施拥有者至少保留到交易期结束；德国规定可以（有限）转让给新进者 美国区域温室气体行动（RGGI) ●设计时规划的是免费分配和拍卖相结合的方式，在执行中各州几乎全部通过拍卖方式：几种例外强况：（1）早期行动配额（相比 2003—05 年，2006—08年期间实现大幅的排放源）（2）有限行业豁免保留分配（向电网供电比例小于或等于其年度发电量的 10%的电力生产设施） ●各州管制机构要在 2009 年 1 月 1 日前决定 2009－2012 年第一个履约期的配额分配；在 2010 年 1 月 1 日前及以后的每年 1 月 1 日前，将分配 3 年后开始的每一年的配额 ●首次拍卖于 2008 年 9 月 29 日举行，以后每季度举行一次，通过统一的拍卖平台；每个拍卖单位为 1000 个配额，即 1000 吨二氧化碳。初期拍卖以单轮、统一价格和暗标拍卖的方式进行。后期在维持统一拍卖方式前提下，可转化为使用多轮、价格上升的拍卖方式 ●初始拍卖设立底价，为1.86 美元/配额，之后的底价或高于1.86 美元（根据消费者价格指数进行调整）或者设定为市价的 80% ●初次拍卖的底价履约期内的配额在期内提前拍卖；将来生效的配额，最多可提前4年拍卖，最多可拍卖可分配配额的 50%；没有拍卖成功的配额会结转到下次,至履约期结束，将根据评估决定是否注销该履约期内未拍卖的剩余配额 ●超过 90％的拍卖所得被用来支持消费者受益、节能或可再生能源项目 美国加州总量控制与交易计划 ●免费分配 ●初始大量免费分配，随时间推移更多地使用拍卖 ●给电力部门∶分配到电力输送单位（非发电厂，以避免消费者电价突然上涨）; 基于历史排放和销售的"祖父法";要求电力输送单位使用这些配额产生的价值服务于消费者的利益，如账单补贴或其他节能减排措施 ●给工业行业∶大部分免费（以帮助工业实现转型并防止排放转移）; 基于行业"基准法"和产出分配;将随着对碳价的逐渐适应而减少免费分配，至防止排放转移的水平 ●拍卖 ●除用于配额价格控制储备和免费分配给工业和电力输送部门外，剩余部分将被拍卖（每季度一次） ●拍卖所得由州政府获得，放入空气污染控制基金，用于公共利益，如补贴消费者、地区减缓适应自然资源保护项目、低碳投资资金等 ●初期拍卖以单轮、统一价格和暗标拍卖的方式进行，拍卖底价为10美元/吨，未来的拍卖底价以高于通胀率5%的比例提升 配额分配的国内经验 各试点配额分配方法多是采用"历史法"或"基准线法"。"基准线法"主要应用于工艺流程相对统一、排放标准相对一致的行业，如电力行业。各试点省市除了重庆市采取自主申报的分配方法外，其余 6 个试点碳市场均根据各省市的经济发展水平、能源消费结构、产业结构以及重点产业和未来发展的规划对配额分配方法进行了部分变化和革新。 深圳市 采取无偿和有偿分配两种形式。无偿分配不得低于配额总量的90%，有偿分配可采用固定价格出售、拍卖方式（该拍卖方式出售的配额数量，不得高于当年年度配额总量的 3%） 上海市 试点期间采取免费方式;适时推行拍卖等有偿方式，履约期拍卖免费发放配额。2016 年起，对于原有重点排放单位和新增固定 北京市 设施重点排放单位，依据2015年实际活动水平及该行业碳排放 年度强度先进值核发配额；对于新增移动源重点排放单位，依照历史强度法进行配额分配 广东省 2013 年：97%免费、3%有偿、购买有偿配额才能获得免费配额，2014 年和 2015 年：电力企业的免费配额比例为 95%。钢铁化石和水泥企业的免费配额比例为97% 天津市 以免费发放为主、以拍卖或固定价格出售等有偿发放为辅。并且，拍卖或固定价格出售仅在交易市场价格出现较大波动时稳定市场价格时使用 湖北省 企业年度碳排放配额和企业新增预留配额，无偿分配政府预留配额,一般不超过配额总量的 10%,主要用于市场调控和价格发现。其中用于价格发现的不超过政府预留配额的 30% 重庆市 2015年前配额实行免费分配 碳排放MRV体系及企业数据监测、报送 MRV体系的概念 (一) MRV 体系的概念 MRV是指碳排放的量化与数据质量保证的过程，包括监测（Monitoring）、报告(Reporting)、核查(Verification）。 MRV的概念来源于《联合国气候变化框架公约》第 13 次缔约方大会提出的对发达国家缔约方支持发展中国家缔约方加强减缓气候变化国家行动的可监测、可报告和可核查的相关要求。 相关概念简单总结如下： 核算是指控制企业制定监测计划，并依照其对碳排放相关参数实施数据收集、统计、记录，并将所有排放相关数据进行计算、累加的一系列活动。 报告是指控排企业根据相关技术要求编制完成监测计划和排放报告并报送主管部门的过程。 核查是指主管部门或核查机构按照核查准则对控排企业的排放报告进行客观、独立的评审过程。经核查的碳排放相关数据作为配额分配和企业履约的依据。 国际上MRV体系的发展 国际MRV体系要素包括监测、报告、核查三个方面，要求主体须具有很强的客观性、公信力与独立性。对于国际MRV体系来说，由通过国际协议专门设立的具有一定流动性的专家小组或者合适的商业机构来担任第三方，进行独立评审。监测和测量由活动承担方自行开展或由第三方机构进行。简单来说，监测可以持续性、易操作性、低成本性和有效性为主要原则。报告以透明性、可比性和准确性为主要原则。 欧盟的MRV体系 2003 年欧盟第87号法令的第14部分要求欧盟委员会将温室气体排放的监测和报告制度纳入EUETS框架。目前，EUETS第二阶段（2008-2012）的温室气体排放数据监测、报告与核查过程中采用的是2007年发布的《欧盟温室气体排放监测与报告指南》(2007/589/EC)。 美国的MRV体系 美国对二氧化碳的监测起步较早，1990 年颁布的《酸雨项目》就明确规定了企业需要对排放的二氧化碳浓度进行监测并上报。由于这些项目标准不一、涵盖面不广，有些并非强制要求上报，为了更好的掌握美国温室气体排放情况，2008 年美国国会要求环保署对美国所有经济部门温室气体排放达到一定程度的排放源实行强制性温室气体排放报告制度。 MRV工作流程 MRV工作的周期一般为一年，大致可分为以下几步： 1、重点排放单位建立内部报告制度，提交数据质量控制计划、检测计划。 纳入碳排放权交易体系的重点排放单位应按照核算指南的要求建立企业温室气体排放报告的质量保证和文件存档制度。 2、重点排放单位按数据质量控制计划实施监测，并进行年度碳排放核算。 重点排放单位应严格按照经备案的数据质量控制计划实施监测活动,根据各个参数的监测结果进行碳排放核算，并编制年度排放报告。 3、重点排放单位提交年度排放报告 重点排放单位在每年规定的时间节点前向主管部门报告上一年度的排放情况，提交年度排放报告。 4、对年度排放报告实施核查 据主管部门的部署和安排，核查机构对排放报告进行核查，并在规定的时间节点前出具核查报告。 5.对年度排放报告和核查报告实施复审 主管部门对排放报告和核查报告进行复审,在规定的时间节点前确定企业上一年度的排放量。 MRV的基本原则 1.监测和报告的基本原则 重点排放单位就其自身碳排放监测和报告中应遵循以下原则： 1）透明性 2）准确性 3）完整性 4）一致性 2、核查的基本原则 第三方核查机构在开展重点排放单位，避免偏见及利益冲突，在整个审核和核查活动中保持客观。 1）客观独立 2）诚实守信 3）公平公正 4）专业严谨 MRV工作的技术要求 1、核算指南要求 在碳排放核算、报告与核查制度的相关技术要求方面，国家发展和改革委员会发布的 24 个行业的《核算指南》；国家生态环境部发布了《企业温室气体排放算方法与报告指南发电设施》。 2、补充数据表要求 为了确保纳入全国碳排放权交易体系的重点排放单位填报温室气体排放相关数据，确保配额的发放和清缴工作顺利实施。 3、核查参考指南要求 2016 年《国家发展改革委办公厅关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》（发改办气候[2016]57 号）以附件 5 的形式发布了《全国碳排放权交易第三方核查参考指南》，用于指导核查机构开展碳排放核查工作。 数据质量控制计划/监测计划制定 MRV体系需要使用明确与碳排放配额分配及履约相关的量化核算标准或指南。在全国碳市场建设过程中，已经发布或应用的核算指南主要采用两种核算方法：排放因子法、物料平衡法，同时也提及了在线监测的方法。核算方法学的制定考虑不同规模企业的数据基础、知识基础、经济性及数据可获得性等因素。依据给定的核算方法，需要对不同的活动水平数据、排放因子等开展监测的工作。对于同一行业制定适合的符合核算方法并满足配额分配与纳入控排企业履约等的数据质量控制计划/监测计划，可以使同类企业获得相应公平的机会。 为更好满足《核算指南》的要求，确保监测能够为配额分配和企业履约提供高质量数据和保障，根据国家政府主管部门的要求，纳入全国碳排放权交易控排企业要建立数据质量控制计划/监测计划并执行。纳入控排企业的数据质量控制计划/监测计划包括 5 部分内容,分别为数据质量控制计划/监测计划的版本及修改、报告主体描述（重点排放单位状况)、核算边界和主要排放设施描述、活动水平数据和排放因子的确定方式以及数据内部质量控制和质量保证相关规定。在制定数据质量控制计划、监测计划过程中，需要特别注意核算边界的确认、排放源的识别等内容。 数据质量控制计划/监测计划的制定可参见发电企业碳排放报告编制实务。 —— END —— |
